Guía sobre el acuerdo reciente de unión bancaria europea
Genevieve Signoret & Patrick Signoret
(Click here to read this blog entry in English.)
Entre la noche del miércoles 12 de diciembre y la mañana del 13, los ministros de finanzas de la Unión Europea (UE) llegaron a un acuerdo para establecer un Mecanismo Único de Supervisión (Single Supervisory Mechanism, SSM) para los bancos. Se trata del primer paso a la unión bancaria de la zona del euro y una condición necesaria para resolver la crisis del euro y preservar en el largo plazo la integridad de la zona.
Respondemos algunas preguntas generales sobre el acuerdo y lo que significa para la crisis del euro:
¿Qué decidieron los ministros de finanzas de la UE?
Los 27 ministros de finanzas de la UE (que forman el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros, Ecofin) decidieron establecer una agencia única para supervisar a los bancos de la zona del euro y cualquier otro país de la UE que quiera incorporarse a la unión bancaria. Implementar la decisión requerirá dos reformas:
Una para conferir funciones de supervisión al Banco Central Europeo (BCE). El BCE creará un panel de supervisión responsable del funcionamiento del SSM y de vigilar directamente a los bancos más grandes de la zona del euro. Sus labores se mantendrán “estrictamente separadas” de las labores de política monetaria del banco central.
El comunicado del Ecofin del 12 de diciembre da más detalles:
The SSM will be composed of the ECB and national competent authorities. The ECB will be responsible for the overall functioning of the SSM. Under the proposals, the ECB will have direct oversight of eurozone banks, although in a differentiated way and in close cooperation with national supervisory authorities. Non-eurozone member states wishing to participate in the SSM will be able to do so by entering into close cooperation arrangements.
The ECB’s monetary tasks would be strictly separated from supervisory tasks to eliminate potential conflicts of interest between the objectives of monetary policy and prudential supervision. To this end, a supervisory board responsible for the preparation of supervisory tasks would be set up within the ECB. Non-eurozone countries participating in the SSM would have full and equal voting rights on the supervisory board. The board’s draft decisions would be deemed adopted unless rejected by the ECB governing council.
¿Cómo es que pueden participar en el SSM países que no pertenecen a la zona del euro?
La unión monetaria (zona del euro o eurozona), con sus 17 países, necesita formar una verdadera unión bancaria (explicamos por qué más adelante), empezando por el establecimiento de un supervisor bancario único. Pero todos los países de la UE han sido invitados, primero porque las reglas de supervisión bancaria son las mismas para todos miembros de la UE; y segundo porque una unión bancaria puede beneficiar a otros países de la UE al contribuir a aislar bancos y soberanos en problemas.
El BCE representa actualmente a los 17 países de la unión monetaria. Por lo tanto, su panel de supervisión debe expandirse para poder dar los derechos de voto prometidos a países que no están en la zona del euro y se quieran unir al SSM. (Aun así, algunos países no quieren tener nada que ver con el SSM. Hablaremos de ellos más tarde).
¿Cuál es la segunda reforma necesaria?
Adoptar “votación por mayoría doble” en lo que se refiere a la Autoridad Bancaria Europea (EBA). Del comunicado del Ecofin:
The EBA would retain its competence for further developing the single rulebook and ensuring convergence and consistency in supervisory practice. The proposals foresee changes to the EBA regulation, in particular as regards voting modalities, to ensure equitable and effective decision-making within the single market. The amendments would ensure that the countries participating in the SSM would not unduly dominate the EBA’s board of supervisors.
Para entender este párrafo es necesario saber que la EBA establece las reglas comunes para la supervisión bancaria en toda la UE. Empero, son los bancos centrales de cada país los que se encargan de la supervisión. En el futuro, el BCE asumirá esa responsabilidad en la zona del euro y algunos otros países. Pero las reglas, escritas por la EBA, siguen siendo las mismas para todos.
Los países fuera del SSM temían que los países bajo un supervisor común –una mayoría abrumadora– actuaran como un bloque dentro del EBA y decidieran las reglas para todos. La solución fue la “votación por mayoría doble”, que significa que las decisiones de la EBA deben ser respaldadas por la mayoría de los 27 países de la Unión Europea, con la condición adicional de que la mayoría de los países fuera del SSM también las respalden. Open Europe explica que el acuerdo “establece el principio importante de que la eurozona no puede escribir las reglas para el resto de la UE”.
¿Es el SSM algo que todos en la UE quieran?
No. Todos los países de la UE están invitados a unirse, pero hay tres que ya rechazaron la invitación: el Reino Unido, Suecia y la República Checa. Quieren supervisar y proteger a sus bancos por sí mismos.
Los países de la UE se van a dividir en tres grupos:
- Miembros de la zona del euro. Caen automáticamente en el SSM.
- Países fuera de la zona del euro que se unan al SSM.
- Países fuera de la zona del euro que rechacen entrar en el SSM.
¿Es ahora el BCE el supervisor directo de todos los bancos de la zona del euro?
No. El acuerdo no puede tomar efecto inmediato y de cualquier forma el BCE no supervisaría a todos los bancos.
El siguiente paso es que el Parlamento de la UE apruebe la legislación necesaria para implementar el acuerdo del 12 de diciembre. Se espera que lo haga para el fin de este año. También se requiere que algunos parlamentos nacionales, incluyendo al Bundestag, aprueben leyes. Probablemente lo harán. Luego el BCE debe prepararse para sus nuevas tareas. Eso tomará al menos un año. De hecho, el BCE no tendrá ningún papel de supervisión hasta marzo 2014 o 12 meses después de que la entrada en vigor de la legislación pertinente, lo que ocurra más tarde.
Y cuando el BCE esté listo, sólo tendrá a su cargo supervisar a los bancos más grandes: aquellos que cuenten con al menos 30 MMn de euros o cuyos activos correspondan a más del 20% del PIB de sus países. Actualmente, cumplen esos requisitos entre 150 y 200 bancos de los 6,000 que hay en la zona del euro.
¿No excluye eso a la mayoría de los bancos locales y regionales de Alemania?
Sí. Para Alemania, ese era el objetivo de restringir la jurisdicción del BCE. Alemania dice que esos bancos no son sistémicamente importantes para la zona del euro. Este punto prolongó las negociaciones: otros países, como Francia, insistían en que el BCE supervisara inmediatamente a todos los bancos de la zona del euro. Argüían que, si bien los bancos locales y regionales alemanes son pequeños, juntos controlan inmensas riquezas (1 billón de euros, alrededor de 20% de los activos del sector bancario alemán, según El País). Pero Alemania se impuso.
¿Por qué se necesita una unión bancaria?
Para romper el ciclo vicioso en que están los bancos y entidades soberanas de la zona del euro. Financial Times lo explicó el pasado 18 de junio:
The fortunes of banks and their sovereigns are tightly bound together and, in bad times, that can be lethal.
During this financial crisis, EU taxpayers discovered what it means to underwrite these institutions: some €4.5tn of state aid has been approved to European banks since 2008, equivalent to more than one-third of EU economic output.
Banks, in turn, discovered their dependence on their home country. A bank backed by a weak sovereign pays more to raise money. When sovereigns face fiscal troubles, banks also suffer as they are big buyers of their home government’s debt – last year more than 60 per cent of Irish, Portuguese and Greek bonds were held by domestic banks.
In the aftermath of the credit bubble, these ties formed a destructive loop that has bedevilled the eurozone, describing a path to ruination where cash strapped banks eventually drag down the cash strapped sovereigns that were supposed to rescue them.
These ties also hamper the solution. National authorities can be too close or proud to diagnose banking problems early, too reliant on banks as customers of their debt, or too fond of national champions.
El BCE usa argumentos similares en la justificación oficial para la unión bancaria:
The crisis has highlighted the fundamental incongruity of banking supervision being controlled at the national level in a currency area with a single monetary policy.
[…] A key feature of the present crisis is the increase in the correlation between the cost of funding of euro area banks and that of their respective sovereigns, particularly in some countries under stress. Countries suffering from a loss of market confidence have become progressively more dependent on domestic sources of funding (where and insofar as they are available) and less responsive to common monetary policy impulses. The divergence in bank funding conditions at the national level, in turn, gives rise to cross-country differences in lending conditions.
[…] Against this background, the need to weaken the spillover chain between banks and sovereigns by taking responsibility for the stability of the banking system at the European level becomes evident. Within the framework of improving the institutional arrangements to ensure a more efficient and consistent solution to banking problems across the euro area, a banking union is a necessary step to improve investors’ confidence and to weaken this link between fiscal and banking problems. It would also contribute to achieving a more integrated banking system that supports a full-fledged EMU.
¿Bastará el SSM para lograr la unión bancaria?
No por sí mismo. El supervisor único es sólo uno de los tres pilares necesarios para sostener la unión bancaria. Los otros dos (un mecanismo común de resolución de bancos fallidos y una garantía común de depósitos) todavía se tienen que planear o se han prácticamente descartado. La plena unión bancaria todavía está lejos.
En nuestra siguiente entrada hablaremos de éstas y otras dificultades en el camino a la unión bancaria.